Cristina Belda kuratiert europäische Stimmen aus Großbritannien für piqd.

Am 28. Februar stellte der ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj infolge der russischen Invasion offiziell den Antrag auf Mitgliedschaft der Europäischen Union. Außerdem wandte er sich an das Europaparlament und fand dort großen Anklang. Tatsächlich gaben Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen und die EU-Mitgliedstaaten bekannt, dass „die Ukraine zu unserer europäischen Familie gehört“.

Doch der EU-Beitrittsprozess hinter diesem Symbolismus ist ziemlich komplex, wie Autorin Marie-Eve Bélanger in diesem Beitrag erklärt. Einer solchen Entscheidung müssen alle 27 Mitgliedstaaten zustimmen – und wie dieser Artikel zeigt, herrschte unter ihnen große Uneinigkeit in Bezug auf eine Erweiterung der EU. Die aktuellen Verhandlungen mit den Westbalkanstaaten gehen nur sehr langsam voran. Man führe sich das am Beispiel von Nordmazedonien vor Augen, das den Beitrittsantrag im März 2004 stellte, die Verhandlungen mit der EU begannen allerdings erst im März 2020.

Der Artikel geht im Detail auf die geografisch unterschiedlich starke Unterstützung ein. Sowohl nationale Parlamente als auch das Europaparlament sind zuverlässige Unterstützer der Aufnahme der Ukraine in die EU gewesen. Doch während der Zuspruch unter den Nachbarländern der Ukraine stark ist, so nimmt er ab, je weiter wir uns von den östlichen Grenzen der EU entfernen. Frankreich und die Niederlande bleiben einer EU-Mitgliedschaft der Ukraine gegenüber skeptisch. Aber warum? Einige Gründe hinter dieser Spaltung sind Einfluss, Sicherheit und gegenseitige Abhängigkeit.

Es gibt sicherlich viele Artikel über dieses Thema, aber dieser ist der umfassendste Beitrag, den ich bisher gelesen habe, weil er wissenschaftlich fundiert ist. Außerdem stellt er eine Frage, die, obwohl sie wahrscheinlich nicht so bald beantwortet wird, entscheidend sein wird für die Zukunft der Union:

Ist dies also eine Gelegenheit für die europäischen Staats- und Regierungschefs, endlich das europäische Einigungsprojekt umzusetzen, oder wird sich das zwischen Krieg und einer möglichen Wirtschafts- und Energiekrise auf dem Kontinent als zu ambitioniert herausstellen?

Welche Perspektive gibt es für den Beitritt der Ukraine zur EU?

von Marie-Eve Bélanger, Senior Researcher am Zentrum für vergleichende und internationale Studien der ETH Zürich und am Departement für Politikwissenschaft und internationale Beziehungen der Universität Genf.

Der ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj hat infolge der russischen Invasion den Beitritt der Ukraine zur Europäischen Union beantragt. Marie-Eve Bélanger stützt sich auf aktuelle Forschungsergebnisse, um einzuschätzen, ob es in Europa ausreichend politische Unterstützung gibt, um der Ukraine einen gangbaren Weg zu einer EU-Mitgliedschaft zu eröffnen.

Am 28. Februar, vier Tage nach dem Beginn der russischen Invasion in die Ukraine, wandte sich der ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj an das Europäische Parlament. Er beantragte die Umsetzung eines beschleunigten Aufnahmeverfahrens in die Europäische Union. Noch am selben Tag unterschrieb er dann offiziell den Antrag der Ukraine auf EU-Mitgliedschaft. Ihm folgten schnell seine georgischen und moldawischen Kollegen, die die Beitrittsanträge ihrer Länder am 3. März einreichten.

Am 6. März erklärte EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen unverbindlich, dass die ukrainische Bevölkerung „zur europäischen Familie gehört“. Nach dem EU-Gipfel in Versailles forderten Mitglieder des Europäischen Rates die Europäische Kommission auf, die neuen Mitgliedschaftsanträge zu prüfen und erkannten den „europäischen Weg“ der Ukraine an. Bisher ist aus alldem noch kein formales Bekenntnis der EU-Mitgliedstaaten, die Ukraine als Beitrittskandidaten zu akzeptieren, geworden. Was sind also die Perspektiven für die drei Länder und welche Unterstützung können wir von der EU erwarten?

Eine beschleunigte Erweiterung?

Zunächst ist festzuhalten, dass eine Beschleunigung des EU-Erweiterungsprozesses sehr unwahrscheinlich ist. Seit 1995 ist der EU-Erweiterungsprozess mit jeder neuen Erweiterungswelle systematisch länger geworden. Dies ist das Ergebnis einer stetig wachsenden Anzahl an Reformen, derer Kandidaten sich unterziehen müssen, bevor sie den europäischen wirtschaftlichen und politischen Standards entsprechen.

Beitrittskandidaten müssen außerdem die gesamte europäische Gesetzgebung – auch bekannt als acquis communautaire (gemeinschaftlicher Besitzstand) – annehmen, die über 60 Jahre gemeinsamer europäischer Regeln und Gesetze beinhaltet. Dies ist selbst für fortgeschrittene Demokratien keine leichte Aufgabe. So dauerte es etwa 1431 Tage (fast vier Jahre), bis der Beitrittsprozess, der 1995 zur Erweiterung um Österreich, Finnland und Schweden führte, abgeschlossen war. Dabei handelt es sich noch mit Abstand um den kürzesten Verhandlungsprozess in der Geschichte der EU-Erweiterungen.

Seitdem ist der Prozess immer langwieriger und schwieriger geworden. Die Osterweiterung der EU von 2004-2007 dauerte bis zu ihrem Abschluss über zehn Jahre, die aktuellen Verhandlungen mit den Westbalkanstaaten gehen sehr langsam voran. Sie wurden mehrfach vom Veto bestimmter Mitgliedstaaten, unzureichenden Reformen in den Beitrittsstaaten und Erweiterungsverdrossenheit der europäischen Bevölkerung aufgehalten.

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So hat Nordmazedonien seinen Antrag auf EU-Mitgliedschaft im März 2004 eingereicht, die Verhandlungen mit der EU begannen aber erst im März 2020. Das bedeutet, dass die EU-Mitgliedstaaten sich innerhalb von 16 Jahren nicht einmal auf Grundbedingungen für die Aufnahme der Verhandlungen einigen konnten. Blockiert durch ein bulgarisches Veto wurde in den vergangenen zwei Jahren keines der 35 Verhandlungskapitel überhaupt geöffnet, geschweige denn abgeschlossen. Man kann davon ausgehen, dass eine nordmazedonische EU-Mitgliedschaft wohl erst in einigen Jahren Realität wird – falls es überhaupt dazu kommt.

Noch düsterer sind die Aussichten der Türkei: Im Erweiterungspaket 2021 teilte die Europäische Kommission mit, die EU sei „bereit, mit der Türkei auf abgestufte, verhältnismäßige und umkehrbare Weise Verbindungen aufzubauen“, was darauf schließen lässt, dass ein zukünftiger Beitritt nicht mehr garantiert sei, selbst mehrere Jahre nach Aufnahme des Verhandlungsprozesses.

Selenskyjs direkte Ansprache an das EU-Parlament

Obwohl eine Erweiterung vor allem Gegenstand internationaler Verhandlungen zwischen nationalen und supranationalen politischen Führungen ist, steht die Ratifizierung den Parlamenten zu. Sowohl das EU-Parlament als auch nationale Parlamente müssen Beitrittsverträgen zustimmen. Der Beitritt neuer EU-Mitgliedstaaten unterliegt jedoch nicht dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in dem der Europäische Rat und das Europäische Parlament als Mitgesetzgeber agieren. Stattdessen werden neue Mitgliedschaften durch das besondere Zustimmungsverfahren bestimmt.

Im Zustimmungsverfahren kann das EU-Parlament den Antrag nicht abändern: Er kann lediglich in der gestellten Fassung angenommen oder abgelehnt werden. Daher muss für die Annahme eines Antrags die Unterstützung im EU-Parlament länder- und parteiübergreifend sein. Insofern war die direkte Ansprache von Präsident Selenskyj an das Europäische Parlament strategisch klug: Er muss sich der Unterstützung der Abgeordneten sicher sein, damit der Prozess fortgeführt werden kann. Normalerweise ist das Erlangen der Unterstützung im Parlament die niedrigste Hürde, da das Parlament bisher nie damit gedroht hat, einen Beitrittsvertrag zu stoppen. Im Fall der Türkei forderte es allerdings, die Beitrittsverhandlungen auszusetzen.

Einschätzung der Unterstützung für eine ukrainische EU-Mitgliedschaft

Als Teil des European Borders Discourses Project habe ich (mit meinen Kolleginnen und Kollegen) die Entwicklung von Debatten über EU-Erweiterungen in nationalen Parlamenten und dem Europaparlament zwischen 2004 und 2018 untersucht. Unsere Daten zeigen, dass sowohl die nationalen Parlamente als auch das Europaparlament verlässliche Unterstützer der Integration der Ukraine in die EU waren. Dies gilt ebenso für die Umsetzung der Östlichen Partnerschaft im Jahr 2007 und für die Ratifizierung des Assoziierungsabkommens im Jahr 2017.

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Noch interessanter ist, dass die Präsenz ukrainischer Angelegenheiten in jedem einzelnen Parlament in Krisenzeiten signifikant gestiegen ist. Besonders viele Diskussionen über die Integration der Ukraine gab es direkt vor und während der Georgien-Krise (2008) und der Euromaidan- und Krim-Krisen (2013-2014).

Krisen sind also Brandbeschleuniger für Diskussionen über Integration, stärker noch als der tatsächliche Integrationsprozess, dem außerhalb von Krisenzeiten deutlich weniger Aufmerksamkeit zukommt. Deswegen war es ein kluger Schachzug von Selenskyj, die aktuelle Krise dafür zu nutzen, die ukrainische Integration voranzutreiben. Inner- und außerhalb Europas hat er bei zahlreichen Anlässen über die Integration der Ukraine in westliche Institutionen verhandelt. Das aktuelle Momentum schafft eine neue Welle der Einheit und Unterstützung im Europaparlament.

Wer unterstützt die Integration der Ukraine in die EU?

In dem von uns untersuchten Zeitraum sprach sich in Redebeiträgen eine klare Mehrheit, durchschnittlich 81 %, für eine stärkere Integration der Ukraine aus. Die meisten Aussagen bezogen sich auf das Assoziierungsabkommen (406 Aussagen, 87 % Unterstützung) und die ukrainische Kandidatur für einen EU-Beitritt (282 Aussagen, 85 % Unterstützung), die während des untersuchten Zeitraums die logischen nächsten Schritte der Ukraine in ihrem Integrationsprozess waren.

Für eine tatsächliche EU-Mitgliedschaft fiel die Unterstützung sowohl in Bezug auf die Anzahl der Beiträge als auch auf den Prozentsatz der Befürworter geringer aus (27 Aussagen, 78 % Unterstützung), aber immer noch deutlich höher als für die Unterstützung, die aktuell den Westbalkanstaaten entgegengebracht wird. Allerdings ist die Unterstützung für eine weiterführende Integration der Ukraine nicht gleichmäßig verteilt. Die größten Diskrepanzen gibt es hier zwischen den Mitgliedstaaten: Während die Befürwortung in benachbarten Ländern der Ukraine groß ist, so nimmt sie ab, je größer die Entfernung zu den östlichen Grenzen der EU ist.

Angesichts der in den letzten Jahrzehnten vollzogenen Verschiebung zwischen internationalen und supranationalen Trennlinien in der europäischen Integration überrascht diese Feststellung ein wenig. Seit Ende des Kalten Krieges spiegeln die Trennlinien bei politischen Entscheidungen weniger geografische und dafür zunehmend transnationale ideologische Klüfte wider. Die deutliche geografische Trennlinie, die sich wegen der Ukraine zeigt, ist in der modernen EU-Politik eher eine Seltenheit.

Beispielhaft für diese Trennlinie steht der 28. Februar, als die Staats- und Regierungschefs von Bulgarien, Tschechien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slowenien und der Slowakei den sofortigen Kandidatenstatus für die Ukraine forderten. Die Nachbarländer kommen auf durchschnittlich 90 % Unterstützung für eine stärkere Integration der Ukraine in parlamentarische Debatten, Polen sogar auf 96 %. Dort besteht diesbezüglich unter den Abgeordneten seit geraumer Zeit große parteiübergreifende Einigkeit. In Anbetracht eines immer stärker polarisierten politischen Klimas ist dies bemerkenswert.

[Grafik 3]

Für diese geografische Trennlinie in der Unterstützung gibt es drei Hauptgründe, die allesamt nicht in europäischen Interessen, sondern vielmehr fest in nationalen Interessen verankert sind. Erstens besteht unter den Nachbarstaaten der Ukraine eine stärkere gegenseitige Abhängigkeit: Die Nachbarländer sind wirtschaftlich, kulturell und historisch enger miteinander verbunden als andere Länder und sind in Bezug auf wirtschaftliche und soziale Stabilität stärker aufeinander angewiesen.

Zweitens, Sicherheit: Mit der Aufnahme der Länder in die Europäische Union sind aus ihren Landesgrenzen europäische Grenzen geworden. Das bedeutet auch neue, kostspielige Investitionen in Grenzinfrastruktur, ganz zu schweigen von der Last, Europa zu schützen. Mit dem Beitritt eines neuen Mitgliedstaats im Osten würde sich die Grenze verschieben und eine Pufferzone zwischen den älteren Mitgliedstaaten und der Außengrenze entstehen. Drittens geht es um Einfluss: Mit dem EU-Beitritt neuer Länder im Osten wird sich das Zentrum der politischen Organisation auch nach Osten verlagern, wodurch sich der Einfluss gleichmäßiger auf alle europäischen Regionen verteilt.

An ihren westlichen Grenzen hat die Ukraine damit einige starke Verbündete. Als Gruppe können sie sich mit großem politischem Einfluss für eine ukrainische EU-Mitgliedschaft einsetzen. Ihnen weht aber auch Gegenwind entgegen: Frankreich und Deutschland haben bereits versucht, die Erweiterungsbestrebungen ihrer Partner im Osten abzuschwächen. Frankreich hat aktuell die rotierende EU-Ratspräsidentschaft inne und könnte versuchen, den Prozess so lange hinauszuzögern, bis nicht mehr so viel auf dem Spiel steht, in der Hoffnung, die Neutralität der Ukraine als Verhandlungsmasse gegenüber Russland zu behalten.

Andererseits ist denkbar, dass die EU die starke Symbolkraft, einem der letzten europäischen Nicht-EU-Staaten, der momentan von einem autoritären Regime angegriffen wird, die demokratische Hand zu reichen, nicht ignorieren kann. Mangelnde Solidarität könnte hier die Glaubwürdigkeit der EU als regionale Macht schwächen, die bereits durch demokratische Rückschritte einiger Mitgliedstaaten und dem Zögern der EU, die Erweiterung fortzuführen, untergraben wurde.

Falls die EU einen ersten Schritt, wie etwa der Ukraine den Kandidatenstatus zu gewähren, macht, wird man von ihr auch schnellere Verhandlungen mit den Westbalkanstaaten erwarten. Ist dies also eine Gelegenheit für die europäischen Staats- und Regierungschefs, endlich das europäische Einigungsprojekt umzusetzen, oder wird sich das zwischen Krieg und einer möglichen Wirtschafts- und Energiekrise auf dem Kontinent als zu ambitioniert herausstellen? Für eine Antwort darauf ist es noch zu früh, aber sicher ist, dass die Entscheidungen der nächsten Tage und Wochen wegweisend für die Zukunft der EU-Erweiterung sein werden.

Übersetzt von Amélie Schweiger.